Red Internacional de Boicot a Bush

La Corte Penal Internacional entró en funcionamiento el 1 de julio de 2002. Para sus partidarios, la nueva corte representa todo un hito en la evolución de la justicia global. Sus detractores la describen de un modo muy dramático. La Administración Bush dice estar tan convencida de que la corte abrirá acusaciones motivadas políticamente contra ciudadanos estadounidenses, que ha iniciado una campaña mundial para asegurarse acuerdos de inmunidad de otros países, negando el apoyo militar a aquellos que se nieguen. Lo cierto es que en un futuro inmediato, el impacto de la corte será bastante menor de lo que tanto sus partidarios como sus detractores suponen. El implantamiento de la Corte Penal Internacional presenta el inusual espectáculo de un evento dotado de una enorme resonancia simbólica, pero cuyos efectos prácticos seguramente resulten bastante modestos, al menos por un tiempo.

La idea de una corte permanente que pueda juzgar a individuos como responsables de los peores crímenes internacionales se ha estado debatiendo durante mucho tiempo. Tal y como Marlies Glasius defiende en este número, una institución como esta fue propuesta a finales del siglo XIX, a la vez que la más pronta codificación moderna de las leyes de guerra. La idea resurgió después de la II Guerra Mundial, aunque fue víctima de la parálisis institucional de la Guerra Fría. Finalmente, en la década de 1990, volvió a surgir a partir de la iniciativa del país caribeño Trinidad y Tobago, quien creyó que podría utilizarse en contra de los traficantes de droga. En cambio, influenciada por los precedentes de los tribunales de la antigua Yugoslavia y de Ruanda, se convirtió en la institución que existe actualmente: una corte con jurisdicción sobre crímenes de guerra, crímenes contra la humanidad y genocidio.

La corte está destinada a impedir o castigar los crímenes del futuro; no puede procesar a nadie por crímenes cometidos antes de la existencia de esta institución. Sin embargo, tan amplia es su capacidad de juzgar a los culpables de estos crímenes como lo es su propia jurisdicción -y ésta está limitada en un aspecto crucial. Se acordó ya en una etapa primeriza que la corte sería una organización basada en un tratado -es decir, que los estados deberían pasar a formar parte de ella a través de la ratificación de su estatuto (el estatuto de Roma, tal y como se le conoce formalmente). Los países que no se integrasen en la corte no estarían obligados a colaborar con ella, y la mayoría de los crímenes que se diesen en estos países quedarían fuera del alcance de la corte. Así, en noviembre de 2003 noventa y dos países pasaron a formar parte de la CPI - pero entre aquellos que no lo hicieron están Algeria, Burundi, China, Egipto, India, Iran, Iraq, Israel, Liberia, Libia, Corea del Norte, Paquistán, Rusia, Ruanda, Sudán, Siria, Estados Unidos, Uzbekistán y Zimbawe [1]. Es evidente que estamos a una larga distancia de una corte universal que pueda someter a juicio todas las atrocidades del mundo.

Subir

Limitaciones de la soberanía

De todos modos, la corte posee poderes que van más allá de aquello a lo que los estados más conscientes de su soberanía (como Estados Unidos) pretenden restringirla. Por ejemplo, la corte tiene jurisdicción no sólo sobre crímenes cometidos por personas pertenecientes a los estados que forman parte de ella, sino también sobre crímenes cometidos en el territorio de un estado miembro. Así, las personas de países que no se hayan integrado en la corte podrán igualmente ser sometidas a juicio por ella si están acusadas de cometer crímenes de guerra en un país que sí sea miembro de la corte. Así que aunque Estados Unidos no haya ratificado el estatuto, un estadounidense podrá ser acusado de crímenes cometidos, por ejemplo, en Afganistán o en Bosnia.

Otro poder relevante que adquirió la corte durante el proceso de negociaciones (no constaba en el primer borrador del estatuto elaborado por la Comisión Legal Internacional de las Naciones Unidas) fue el de que el fiscal estuviese dotado del derecho a iniciar casos bajo su propia autoridad. Siempre se imaginó que los estados que formasen parte de la corte, o el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas podrían referirle casos -aunque dando al fiscal el poder de llevar adelante sus propios casos se aleja a la corte del reinado de los poderes políticos internacionales y se la convierte en algo más parecido al núcleo de un nuevo sistema legal internacional. Es más fácil imaginar que un fiscal independiente pueda llevar un caso contra el ciudadano de un país poderoso que imaginar que lo haga el gobierno de otro país, con el riesgo de represalias económicas o diplomáticas (quizá incluso militares) que ello podría conllevar.

Una cuestión final que pasó a primera plana durante las negociaciones sobre el estatuto de la corte concernía a su relación con el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Estados Unidos propuso que el Consejo de Seguridad debería aprobar cualquier acusación antes de proceder. Esto habría dado a cualquiera de los miembros permanentes del consejo (incluyendo EEUU, Rusia y China) la capacidad de detener un proceso -asegurando de un modo efectivo que ninguno de estos países se vería obligado a enfrentarse a un juicio de la corte. La conferencia diplomática responsable de finalizar el estatuto rechazó esta propuesta y concluyó con una solución comprometida: el Consejo de Seguridad tendría el derecho de bloquear cualquier acusación por el período renovable de un año, si considerase que llevarla adelante podría plantear una amenaza para la paz y la seguridad internacionales. Esta fórmula supuso que el Consejo de Seguridad poseería la autoridad definitiva sobre la paz y la seguridad, pero aseguró que ningún país podría bloquear unilateralmente las acciones de la corte. Para suspender una investigación o una acusación ahora sería necesario el voto a favor de la mayoría de los miembros del consejo.

Por todo ello, como Antonio Cassese explica en el artículo publicado en esta revista, la Corte Penal Internacional representa un paso más hacia un sistema legal internacional cuyo alcance está por encima de la soberanía nacional. Proclama el interés de la humanidad mediante el principio de que aquellos que cometan los crímenes internacionales más graves deben hacerse responsables. En realidad, como Marlies Glasius expone en su artículo, un factor importante a la hora de determinar el que la corte llegara a ser tan poderosa como lo es fue la emergencia de un gran número de grupos no gubernamentales internacionales que siguieron las negociaciones, movilizaron a la opinión pública y presionaron por la inclusión de medidas que creían significativas. Estos grupos -que Glasius describe colectivamente como "sociedad civil global"- pueden verse como representantes del tipo de sociedad internacional con la cual la corte parece dialogar, y a la vez como una influencia poderosa que empuja a la corte hacia una dirección más internacionalista.

Subir

Crímenes Fuera Del Alcance De La Corte

La Corte Penal Internacional está lejos de ser un gigante global todopoderoso, tal y como apunta Cassese. Ante todo, la gran mayoría de los peores crímenes del mundo son cometidos por los gobiernos contra sus propios ciudadanos, como el genocidio en Ruanda, y es probable que la corte no logre tener poder sobre ello. Los ciudadanos de los países que no hayan ratificado el estatuto de la corte no pueden ser acusados por las acciones que lleven a cabo en su propio territorio, a menos que el Consejo de Seguridad vote para delegar el asunto a la corte. Inevitablemente, los países que se han unido a la corte suelen ser aquellos países que cumplen con el estado de derecho y le hacen honor -sería simplista describir la institución como una corte de y para los virtuosos, pero hay algún elemento de verdad en tal descripción.

Es, por lo tanto, probable que muchos de los primeros casos de la corte vengan de países cuyos gobiernos simpatizan con los ideales del derecho internacional, pero que no tienen un control total sobre su territorio: países como la República Democrática del Congo, Afganistán o Colombia. En estos casos, los gobiernos deben de haberse integrado en la CPI como parte de un gran esfuerzo por restablecer el estado de derecho nacional; casi como una declaración de los valores que esperan que se asocien con sus propias administraciones. (La situación de Colombia, no obstante, ha sido complicada por un cambio de régimen y por los contínuos debates acerca de la legitimidad de los acuerdos de amnistía, según se comenta más abajo.)

En cualquier caso, incluso allí donde la corte puede abrir un caso contra un sospechoso, ello no conlleva por sí mismo el poder de arrestarlo. Depende del apoyo de los gobiernos nacionales el que los sospechosos sean transferidos a su custodia, o empleen sus propian fuerzas policiales o militares para detenerles. Tal y como ha demostrado la historia del tribunal de crímenes de guerra de la antigua Yugoslavia, este es un aspecto que nunca puede darse por supuesto. Dos de los sospechosos más buscados que se enfrentaron al tribunal yugoslavo, Radovan Karadzic y el General Ratko Mladic, han continuado libres durante ocho años a pesar de la presencia de decenas de miles de tropas de la OTAN en el territorio en el que al menos uno de ellos se encuentra.

Subir

Una Corte De Último Recurso

Otra característica importante de la Corte Penal Internacional es que no tiene precedentes en las cortes nacionales (como los tribunales de Yugoslavia y de Ruanda) sino que sólo puede continuar los casos cuando los países involucrados así lo decidan. Este principio -conocido con el nombre técnico de "complementariedad"- hace de la CPI efectivamente una corte de último recurso. El estatuto dice que la corte solamente podrá iniciar un proceso cuando un estado que tenga jurisdicción sobre el caso (lo que normalmente querrá decir que es el país del cual procede el sospechoso) se muestre "francamente reticente o incapaz de llevar la investigación o acusación". Dicho de otro modo, cualquier país con un sistema legal creíble y activo tendrá la oportunidad de mostrar que está investigando los alegatos, y bajo estas circunstancias la Corte Penal Internacional no intervendrá en el caso.

Por supuesto, es la CPI quien juzgará si el país en cuestión está verdaderamente siguiendo una investigación particular. Sin embargo, el estatuto establece un límite alto para la corte a la hora de invalidar una decisión nacional en este campo: dice (entre otras disposiciones) que el manejo del caso por parte del país debe asumirse con "el propósito de proteger a la persona afectada de responsabilidad criminal". Es decir, que no se espera de la corte que vuelva a comprobar el veredicto de una investigación nacional fiable, sino que se haga con aquellos casos en los que las autoridades nacionales estén violando descaradamente los requisitos de justicia.

La resolución de complementariedad también parece dejar carta blanca a los estados para que decidan no procesar a un individuo particular o a un grupo de gente por intereses de reconciliación nacional -tal y como, por ejemplo, hizo Sudáfrica con su Comisión de Verdad y Reconciliación. El presidente de la CPI, Philippe Kirsch, dijo en una conferencia reciente en el Real Instituto de Asuntos Internacionales en Londres que "algunas amnistías limitadas podían ser compatibles" con las obligaciones de investigar o procesar de acuerdo con el estatuto. A la vez, parece probable que la corte no favorecerá las resoluciones radicales de amnistía que sean asentadas por regímenes criminales para proteger a sus propios oficiales. El modo preciso en que este equilibrio está planteado se dejará ver a través de las decisiones actuales de la corte y es posible que sea uno de los aspectos más cuidadosamente observados de su trabajo.

Particularmente, este será el caso de Latinoamérica, como Margaret Popkin expone en su ensayo. Ninguna otra zona del mundo ha tenido un debate público tan emotivo acerca de la relación entre la reconciliación y la justicia, con posterioridad a los crímenes masivos cometidos por oficiales del estado. Como expone Popkin, muchos países latinoamericanos no han sido capaces de juzgar a los responsables de actos de tortura, desapariciones forzadas y ejecuciones llevadas a cabo por oficiales públicos en fechas recientes -todavía el advenimiento de la CPI puede ayudarles a acercarse a los estándares internacionales en el futuro. Las cuestiones más difíciles, dice, seguramente se darán en el caso de Colombia, donde un violento conflicto armado está aún teniendo lugar, y donde el nuevo gobierno ha apostado por la opción de las amnistías como incentivo para que individuos y grupos dejen de luchar.

Subir

¿Va A Ser Una Corte Política?

La Corte Penal Internacional representa un compromiso cuidadosamente diseñado entre dos ideas: los países deben ser ante todo responsables de aplicar el estado de derecho en su territorio, y es, en última instancia, un asunto tanto internacional como nacional que se juzgue a determinadas personas por los crímenes más graves de acuerdo con la ley internacional. Hay muchas garantías para prevenir que la corte se sobreenriquezca y para limitar la posibilidad de que el fiscal pueda llevar casos más por motivos políticos que por motivos legales. En primer lugar, antes de que el fiscal pueda abrir una investigación, deberá persuadir a un jurado previo al juicio formado por tres jueces de que hay un caso plausible que resolver. Entonces, debe notificarlo al país que normalmente poseería la jurisdicción sobre el caso que se está investigando, y darle la oportunidad de investigarlo él mismo. Si el fiscal cree que el país no está verdaderamente siguiendo el caso, deberá volver a la cámara previa al juicio e instarles a aprobar ese juicio -y el país afectado entonces podrá apelar a esta decisión en la Cámara de Apelaciones de la CPI.

Por supuesto, la protección que ofrecen estas resoluciones dependen del calibre de los individuos que hayan sido elegidos para ocupar los cargos de fiscal y jueces. Pero la selección la hacen los países integrados en la corte -y tienden, por definición, a compartir el compromiso con la idea del estado de derecho. El primer grupo de jueces y el Fiscal Jefe ya han sido nombrados, y parecen de una credibilidad extrema. Por ejemplo, el juez superior (el presidente de la corte) es Philippe Kirsch, un abogado internacional canadiense muy respetado que estuvo extensamente implicado en los trabajos preparatorios de la corte. El Fiscal Jefe es Luis Moreno Ocampo, un abogado argentino implicado en casos de alto nivel de derechos humanos contra los jefes militares de su país, y más recientemente fue profesor en la Facultad de Derecho de Harvard.

Sin embargo, Estados Unidos cree que la Corte Penal Internacional supone una amenaza para los intereses norteamericanos. La Administración Clinton se retrasó un año y medio en firmar el estatuto de la corte -y aun así no hizo ningún esfuerzo por remitirla al Senado para su ratificación. La Administración Bush fue incluso más lejos: notificó formalmente a las Naciones Unidas que no tenía intención de perseguir la ratificación del tratado, y que por lo tanto no se sentía obligada a cumplir con el requisito de no actuar contra el espíritu del tratado. Enseguida pusieron en práctica este principio lanzando una campaña mundial para firmar acuerdos bilaterales con el mayor número de países posible, exigiendo que no entregaran a ciudadanos estadounidenses que la corte estuviera buscando, sino que los devolvieran a Estados Unidos. Hacia mediados de noviembre, 66 países ya habían firmado tales acuerdos, incluyendo muchos de los principales receptores de la ayuda militar de EEUU, que fueron advertidos de que perderían este apoyo si se negaban a firmar.

Estos llamados "acuerdos bilaterales de inmunidad" (a veces llamados "Acuerdos del Artículo 98" después de la inclusión de la cláusula correspondiente en el estatuto de la corte) podrían no ofrecer tanta protección como Estados Unidos parece creer. Es cierto que el Estatuto de Roma admite la posibilidad de acuerdos de inmunidad -aunque el texto deja claro que esta permisión se limita a los acuerdos por los cuales " es necesario el consentimiento del estado que ha de enviar para entregar a una persona de ese estado a la corte". Traducido a un lenguaje común, esto parece significar que la corte sólo reconocerá acuerdos que protejan a aquellos que hayan sido enviados al extranjero en condición oficial -personal militar o diplomático, por ejemplo, pero no oficiales del gobierno retirados u oficiales militares que viajen como particulares.

Los acuerdos que Estados Unidos ha estado firmando, por contraste, están especialmente diseñados para cubrir a todos los ciudadanos estadounidenses. Es posible que, en el caso de un ciudadano particular, la CPI deba decidir que su estatuto no le exige tomar en consideración este tipo de acuerdos, y presente una solicitud para que dicha persona sea entregada a la corte. Según el derecho internacional, el país que se halle a sí mismo en medio de este tira y afloja deberá dar prioridad a sus obligaciones para con la Corte Penal Internacional por encima de un trato bilateral con Estados Unidos, y entregar a la persona en cuestión.

Aun así, resulta difícil imaginar que semejante cadena de eventos pueda llegar a ocurrir. La cuestión más importante es si las objeciones de EEUU a la corte están basadas en la realidad -y si hay alguna previsión de que EEUU pudiera integrarse en cierto modo. Algunos de los candidatos demócratas a la presidencia han criticado a la Administración Bush por su dura oposición a la corte. Por ejemplo, el General Wesley Clark ha dicho: "tenemos que encontrar un modo de trabajar con esta corte y llevarlo a cabo y hacer las modificaciones que sean necesarias". El Gobernador Howard Dean expuso a principios de año que Estados Unidos debería "trabajar para reescribir" el Tratado de Roma en lugar de huir de él. El Senador John Kerry ha dicho: "apoyo la participación de EEUU en la Corte Penal Internacional pero también creo que los oficiales de EEUU, incluyendo los soldados, deber ser protegidos de las acusaciones motivadas por cuestiones políticas". Además, es destacable que, de los candidatos, sólo el extranjero rep. Dennis Kucinich ha afirmado inequívocamente que Estados Unidos debería entrar a formar parte de la Corte Penal Internacional tal y como está ahora [2].

En su ensayo, Paul Kahn examina los motivos por los cuales hay una resistencia tan pronunciada a la corte en Estados Unidos; sostiene que no puede comprenderse basándose simplemente en los argumentos de la actual administración. Propone que el antagonismo de EEUU respecto de la CPI está provocado no tanto por la amenaza práctica que puede suponer, sino más bien por lo que representa. La corte representa la idea de que el estado de derecho está basado en el sentido común universal, y no en los valores de una comunidad nacional particular. Pero en Estados Unidos el estado de derecho se entiende como una expresión de soberanía popular, tal y como lo recoge la Constitución. La consecuencia del argumento de Kahn es que es poco factible que la oposición de EEUU esté basada únicamente en argumentos prácticos, sino que se necesita un debate más amplio sobre el significado del estado de derecho en un contexto internacional.

Subir

Cómo La Corte Se Definirá A Sí Misma

La política de EEUU en relación a la CPI también puede estar influenciada por el modo en que la corte se gestiona a sí misma durante sus primeros años de funcionamiento. Philippe Kirsch, el presidente de la corte, dijo en el Real Instituto de Asuntos Internacionales que su prioridad era establecer la credibilidad de la corte por la vía práctica, demostrando "la justicia y la eficiencia de sus procedimientos". También dijo que la franqueza de la corte con las víctimas era una parte de su trabajo de vital importancia -y sugirió que se plantearía el traslado de la corte al país en el que hubieran sucedido los crímenes, si fuese posible, para llevar la justicia más cerca de los más directamente afectados. (Esta posibilidad está reconocida en el Artículo 3 del estatuto.)

Mientras tanto, el Fiscal Jefe de la corte Luis Moreno Ocampo, quien asumió su puesto en junio, también ha dado una indicación sobre cómo enfocará su trabajo, anunciando que ve la República Democrática del Congo como posible sujeto de su primera investigación oficial. En esta revista, Stéphanie Maupas ofrece un análisis detallado de los meses de apertura del Fiscal Jefe. Será responsabilidad de Ocampo decidir qué tipo de casos se llevarán a la corte, y Maupas muestra cómo pretende usar su cargo para perseguir a aquellos que él considera los más responsables de los graves crímenes que caen bajo la jurisdicción de la corte: los que toman las decisiones políticas y militares y aquellos que subvencionan sus crímenes al darles apoyo financiero o involucrándose en negocios ilegales.

A largo plazo, otro de los asuntos que la corte tendrá que afrontar es cómo tratar la agresión. En los juicios de Nuremberg, se incluyó la agresión entre los cargos criminales contra la élite nazi -de hecho, desde el punto de vista de la administración de EEUU, esta era la parte más importante de los juicios. Desde entonces, la agresión no ha sido destacada en el desarrollo del derecho penal internacional: no fue incluída en la lista de crímenes de los tribunales de la antigua Yugoslavia y de Ruanda. Según el Estatuto de Roma, la CPI tiene jurisdicción sobre la agresión -pero con la condición de que sólo será operativa tras una enmienda aprobada en el estatuto para definir la agresión y establecer las condiciones bajo las cuales la corte puede procesar por ello. (De acuerdo con el estatuto, las enmiendas sólo pueden ser adoptadas después de que la corte haya existido durante siete años.) En el borrador inicial del estatuto de la corte, la agresión sólo podía perseguirse después de una determinación del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, una fórmula que puede ser adoptada eventualmente por la propia corte.

Es, pues, probable que pase un largo período de tiempo antes de que podamos llegar a formarnos un juicio cabal acerca de la CPI. Ello depende en gran parte del desarrollo de la propia corte, la evolución de la actitud de Estados Unidos, y el estado cambiante del derecho penal internacional en la política mundial. Los ensayos de esta colección son mayoritariamente más abiertos que conclusivos. Nuestra intención es describir un momento cuya importancia será desconocida durante muchos años. Como siempre, acogeremos con agrado los comentarios y reacciones de nuestros lectores -enviad vuestras respuestas al editor, a anthony@crimesofwar.org.

[1] Se puede encontrar una lista completa de los estados miembros en el sitio web de AMICC.

[2] En el sitio web de AMICC y en el sitio web de California Peace Action hay información disponible acerca de las posiciones de los candidatos demócratas.

Subir